超大城市空间治理的成都方案

2018-01-08 15:56:56
来源:成都先锋杂志
编辑:黄赟

  超大城市空间治理的成都方案

  推进国家治理体系和治理能力现代化是我国当前全面深化改革的重要目标,也是实现社会主义现代化的应有之义。随着我国整体迈入城市社会,城市治理成为国家治理的基础和重要内容。城市空间治理是指对土地与空间资源的合理配置、高效利用,确保城市的持续健康发展,是城市治理的基础条件和重要内容。完善城市空间治理体系,转变城市发展方式,有效解决大城市病,走出一条中国特色城市发展道路是当前和今后一个时期我国城市工作的重要任务。中共成都市委十三届二次全会是成都市委围绕习近平新时代中国特色社会主义思想,全面贯彻新发展理念和中央城市工作会议精神,深度融入“一带一路”倡议和长江经济带发展战略而做出的重大战略部署,也是成都在超大城市空间治理方面的主动探索,具有重要的创新和示范意义。

  一、提出了基于主体功能区的成都大都市区空间战略布局

  主体功能区是我国在经济全球化和生态文明的宏观背景下,按照区域的资源环境承载力、经济发展现状和未来发展潜力的不同而进行功能分区和因地制宜的管理,是我国首创的空间治理模式。近年来,成都市委全面贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,紧紧围绕建设国家中心城市的总体目标,拓展城市发展空间,优化城市空间结构。但受传统发展思维和发展路径的影响,成都仍存在中心区功能过度集中、区域发展不均衡、大城市病逐步显现、城市资源环境承载的压力加大、对周边地区辐射不足等问题,分工合作、协同发展的空间布局体系尚未形成。这对成都从区域中心城市走向国家中心城市造成了一些不利影响,亟须转变思路。

  为此,按照“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的原则,成都市决定深度打破圈层结构,实施主体功能区战略,有效协调“舍与得”“增与减”“内与外”三个关系。依据资源环境承载能力,科学划分功能区域,明确与各功能区域相适应的发展定位与政策导向。推动形成“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化的空间功能布局,形成更高质量、更有效率、更可持续的空间发展模式。成都市委十三届二次全会决定,要高起点规划东部区域,开辟城市永续发展新空间;要高水平发展南部区域,打造区域创新发展新引擎;要高标准提升西部区域,探索城市绿色发展新模式;要高质量改造北部区域,增强区域一体功能新支撑;要高品质优化中部区域,开创和谐宜居生活城市新路径。

  基于主体功能区的大都市区空间战略布局,有利于加快成都经济结构战略性调整,实现创新驱动、转型发展;有利于促进人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应,增强成都可持续发展能力;有利于加强区域统筹,促进区县差异化发展;有利于匹配区县的事权财权,缩小城乡之间、区县之间基本公共服务和人民生活水平的差距。有利于发挥成都的区域带动作用和深度融入成渝经济带、长江经济带和“一带一路”倡议,为建设全面体现新发展理念国家中心城市奠定坚实的基础。

  二、构建了以城市总体规划为核心的统一的空间治理平台

  城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署,具有综合性、长远性和根本性等特性,这决定了其在空间规划和空间政策中的核心地位,是实现城市空间治理并将其制度化的最佳公共政策工具。成都积极推进城市总体规划从一种空间规划形式向城市治理核心工具转型,使其真正凝聚社会各界的共同愿景,成为城市政府实现“善治”政策平台和指导城市层面其他规划与公共政策的“元规划”。

  为此,成都市以城市总体规划为核心,积极推进“多规合一”。一是成立“多规合一”工作领导小组,形成以市长为组长、副市长为副组长、市政府副秘书长和各主要部门负责人为成员的领导小组,协调解决编制和实施中的各类矛盾和问题。二是搭建“多规合一”空间信息数据平台,整合各行业各部门的基础数据,统一接入数据平台中形成现状一张图。三是通过多部门联合划定城市核心功能的重点区域,并由主管部门明确考核标准,制定可核查、可落实、可分解的指标体系。四是构建一套数据标准,统一空间参数、数据库标准、数据质量和入库要求等信息管理技术标准,形成信息云平台。五是集成各部门业务系统,构建项目审批协同平台,实现全域“多规合一”的项目审批和评估考核,实现信息资源共享和审批业务互联互通。通过这些手段,成都市把各类、各部门的发展性、政策性、空间性的规划落在“一张图”上,使“一张蓝图绘到底”。

  三、形成了面向实施的空间规划编制机制

  规划的本质特征是对未来实践的引导和调控,只有在实践活动中发挥作用,规划才具有存在的价值和意义。但是,规划的编制和实施往往存在一个鸿沟,规划编制者经常批评规划实施者歪曲他们的规划,使得科学合理的规划难以落实;而规划实施者又通常批评规划编制者没有考虑规划实施的条件,因此他们的愿景仅仅是一个海市蜃楼而已,由此导致“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”“规划多,执行难”等现象。因此,建立与统一的空间规划体系相适应的规划实施机制,是提升空间治理能力的关键。

  成都市在此方面积极探索。首先是在规划编制时市区上下互动。在城市总体规划初步方案形成的同时,各区(市)县同步开展了分区层面的规划和城市设计研究,将不同层级的城市问题和规划诉求有效整合,进一步凝聚两级政府的发展共识。通过两级联动的规划编制,使得城市总体规划真正成为统领全市的发展纲领,提高规划的科学性和可操作性。二是编审合一。按照“一本规划、一套内容”的要求,制定覆盖各级事权、内容完整的一套成果,全部上报审批和对外公示,确保规划内容公开、规则透明,保证规划的严肃性。三是全过程的公众参与。规划编制、评估和实施过程中全方位邀请公众参与,通过规划文本全条目公开,增加透明度。组织编制团队进社区、进企业、进高校、进机关,宣传规划内容,增加接触面。先促使市民了解规划、关心规划,在将来才有可能主动参与规划的实施和监督。

  作者:郑国 中国人民大学公共管理学院副教授