从法学视角来看，前几届全会对法治的关注大多在私法领域，此次十八届四中全会首次关注公法，并首次将“依法治国”作为全会的主题。实际上，“依法治国”自1996年即已提出，党的十五大将其写入报告，十六大、十七大均有类似表述。此次四中全会提出“依法治国”，可谓老树新枝。与前几届相比，本次全会的新意之处是提出了诸多具体的制度性改革方案，意在改变长期存在的体制弊端，具有分水岭的意义。
一、改革依托：中国特色社会主义法治
法治是改革的依托，是建设中国特色社会主义国家的重要保障。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。坚持走中国特色社会主义法治道路，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的有力法治保障。
具有中国特色的法治道路，其特色之处是中国共产党的核心领导地位。《决定》指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”实际上，任何一项改革均需要特定主体来领导。它可能是由某一主体领导，也有可能由多个主体共同领导。我国幅员辽阔、民族众多，利益主体与意识形态呈现多元化，改革事业若要得以实现，需要一个强有力的核心力量来进行领导。作为一个能够代表全体人民根本利益的政党，中国共产党的领导，不仅是中国近现代史的必然选择，也是建设中国特色社会主义法治国家的核心力量。
那么，如何看待党的领导与依法治国的关系？坚持党的领导，是中国特色社会主义法治的根本要求；实现党的领导，也必须依靠中国特色社会主义法治。宪法是最高价值准则，任何政党、个人、团体都必须在宪法框架内活动。《决定》中提出的把国家各项工作纳入法治的轨道，因此将党的领导纳入法治轨道也是题中应有之义。此外，《关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明》（以下简称《说明》）中也进行了进一步阐释，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。《决定》中还提出应坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。党的领导是社会主义建设的根本保障，人民当家作主是社会主义民主的本质要求，依法治国是治国理政的基本方略，三者必须有机统一。党通过人民代表大会，以法律的形式领导人民建设社会主义，是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的唯一选择，否则三者必然分离，全部受损。
此次全会首次以“依法治国”作为主题，用“法治”来定义“中国”，强调宪法的最高地位，将彻底结束“人治”。然而，由人治向法治的转变，也并非一蹴而就。它是一个系统而全面的变革，只有通过一系列具体的制度性措施来约束公权力，全面实现科学立法、严格执法、公正司法，法治的春天才能真正到来。
二、改革任务：推进国家治理体系与治理能力现代化
（一）科学立法
在立法方面，十八届四中全会旨在强调立法在改革过程中的先行作用，坚持“立改废释”并举，从而完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。全会指出，完善立法体制，应健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。在我国，人大的组织体系可以分为两种：一种是由人大代表组成的会议体组织，另一种则是辅助代表充分行使权利的立法辅助性组织。全会提出的改革方案大体也可以从这两个方面来看待。
对于由人大代表组成的会议体组织而言，《决定》中提出增加有法治实践经验的专职常委比例。专职化有利于委员将更多的精力放在人大工作中，可为人大立法的科学性与全面性提供保障。然而问题是，究竟满足何种情况方可称为“专职委员”呢？我国《宪法》第65条规定：“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”然而，仅仅不兼任国家行政机关、审判机关、检察机关的职务尚不能满足专职化的根本要求。对于专职常委，我们将其概括为三个关键词：专业、专心、专门。“专业”是指委员精通某一特定专业领域的知识；“专心”是指委员应将主要精力放于常委会的日常工作中；“专门”则是指委员不应兼职其他职务，学术科研活动可以除外。这也就是说，担任除学术团体活动以外的其他任何有固定报酬的职务，均应被视为兼职。
对于辅助代表行使权利的立法辅助性组织而言，《决定》提出建立立法专家顾问制度。由于辅助机构规模与行政编制（立法辅助人员实行公务员编制）有限，辅助机构不可能容纳过多的社会精英。然而，庞杂的公共事务又需要大量的辅助人员来完成。所以，通过聘请或者以购买公共服务的方式从具有专门知识技能的人员处获得建议或购买相关咨询服务便显得十分必要。与此同时，也应考虑设置立法顾问办事机构，负责收集专家学者信息、建议，处理专家顾问的日常联系及服务工作等，并通过完善相关程序规则，使专家顾问制度化、法律化。此外，为了实现科学立法，建议建立立法辅助人员准入门槛。就像司法人员需要获得司法考试认证方可从业一样。《决定》提出完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。立法机关的工作性质在某种程度上与司法机关极为相似。因此，只有适时建立工作人员的准入门槛，使立法辅助人员满足专业素质要求，才能真正实现科学立法的任务目标。
最后，关于宪法实施，《决定》指出应健全宪法实施制度，完善全国人大及其常委会宪法监督，健全宪法解释程序机制。宪法的生命在于实施，然而关于宪法实施，至今仍有诸多问题需要研究：宪法监督的对象是什么？如何通过宪法解释来回应社会期待，以及究竟应采取哪一种违宪审查模式？等等。对此，学界尚未能提出一个好的方案。这从一个侧面也体现出，改革的深化需要具有法学经验的理论与实践工作者有所担当，解决宪法实施亟待研究的若干问题，从而推动改革的深入进行。
（二）严格执法
《决定》提出严格规范公正文明执法。建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。与此相呼应，2014年11月1日新修订的《行政诉讼法》第77条也规定了对于行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。然而，这里尚有一系列亟待解决的问题：制定自由裁量基准的主体是谁？依照何标准来制定自由裁量基准？这一裁量性基准的法律效力又如何呢？是否属于行政部门的内部规定？制定出来的基准行政机关要严格执行，那么是否有必要写入法律文书？若不写入，是否有违《行政处罚法》规定的做出处罚决定的依据应当告知当事人呢？对此，全会并未提及，然而这些却都是改革过程中亟需明确的问题。
《决定》提出深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。以行政审批为例，国务院于2013年即发布《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，减少了审批项目、下放了审批权限、简化了审批程序，政府职能向服务型政府转变。然而，行政审批改革中却出现了边清理边增加的现象。行政机关将有些已经被取消的项目以核准、备案等新名称变相设定，从而规避了《行政许可法》的调整。可见，政府的很多行为仍然游离于法律之外。《行政许可法》的修改已经迫在眉睫。
（三）公正司法
如今司法领域的问题比较突出，主要表现是司法不够公正、司法公信力不高。本次全会《决定》在党的十八届三中全会《决定》的基础上，对保障司法公正作出了更深入的部署。
司法改革的主导者，过去往往是以最高院为主，每一届最高院院长上台均以《司法改革纲要》的方式提出一系列改革方案。党的十八大以后，党的重要决议中也开始涉及司改的问题。过去十年，司法改革出于全面维稳的需要，强调建立以“大调解”为核心的多元化纠纷解决机制。然而，这样一种多元化纠纷解决机制在一定程度上削弱了法律的刚性。为了息诉止争，解决纠纷可以不顾当事人的利益，甚至牺牲法治，这显然是违背司法规律的。因此，可以说，司法改革虽然一直在进行，但却走错了方向。与过去十年相比，党的十八大以后，党中央重要决议将重心转向司法的独立性、公正性以及人权的司法保障。此次全会也进一步提出了将立案审查制改为立案登记制、最高人民法院设立巡回法庭、探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院等具体化的制度设计。具体而言，可以概括为三点：去行政化、去地方化、去精英化。
对于去行政化而言，《决定》提出加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。现在，法官按公务员进行管理，法官工资与行政级别直接挂钩。改革后，司法人员将进行分流，实施分类管理。法院内部工作人员有的负责庭审，有的负责行政，各个权力各司其职。《决定》中还提出明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。现在，上下级法院之间，由于法院层级与行政层级高度统一，下级法院常常向上进行案件请示，上级法院也会主动进行判案指导；法院内部，则是实行审委会与案件审批制度。改革后，上下级法院之间将回归监督关系；法院内部也将实现审案者定案以及办案人员责任制，从而真正实现法院独立、法官独立。
对于去地方化而言，《决定》与《说明》提出探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。现在，我国司法区域与行政区域高度统一，司法人财物都受制于地方，司法地方化倾向已严重违反了程序正义这一最基本原则。因此，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院具有现实意义。然而，这也会带来一系列挑战：法官将如何产生？法官遴选委员会隶属于谁？法官和地方人民代表大会的关系又将如何？最重要的是，现今是否有必要对《宪法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》予以修改呢？司法本身就具有地方性，只有妨碍公正权威的地方性才应该予以否弃。这次改革，是一种顶层设计，并非自下而上的实践探索。因此，在改革过程中，全国不宜搞一刀切，不能为了追求司法统一而完全牺牲地方的特殊性，要注意吸收社会各方的意见。
对于精英化而言，《决定》提出推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平，建设高素质法治专门队伍。完善法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制度。肖扬时代倡导的司法职业化，在周永康上任时基本上被否定了。此次全会重新强调法律职业共同体的正规化、专业化、职业化，在表述上也由原先的“政法工作队伍”转变为“法治专门队伍”。具体而言，它要求精英化的司法团队，司法人员拥有完备的法律知识体系。另一方面，司法人员还需要具有丰富的司法经验。这就要求司法机关要能留得住人。司法本身就具有闭合性，人员进出都应满足一定的门槛。因此司法人员与其他部门人员相互流动似乎不合时宜。当然，司法工作也不能脱离人民群众，应实现专业性与人民性相统一。《决定》中提出完善人民陪审员制度，并逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，同时也提出加强各方对司法活动的监督，包括人大监督、党的监督、新闻监督、公众监督等。
三、改革目标：建设中国特色法治体系与社会主义法治国家
《决定》指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。法治是这个社会的最大公约数。在《决定》草案起草过程中，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，“坚持依法执政首先要坚持依宪执政”这两句话曾一度被拿掉，有些同志认为《决定》中多处已经体现出这两句话的涵义，不必再写入。但最终，这两句话在全会达成一致意见并将其采纳。它体现出党中央对于宪法的高度重视，以及对于法治的高度依赖。法治中国，不仅要求公民守法，更要求党政机关运用法治思维治国理政，将宪法法律作为党政的必修课。各级党委、政府均设有绩效办，建议将法治作为政绩考核的指标，由过去的单纯重视经济GDP转向追求法治GDP。
改革的目标，不仅要求将中国建设成为一个法治国家，更要建设成为一个高素质的法治国家。改革开放前30年，经济发展排在首位，经济学人成为推动改革事业的中坚力量。在致力于建设中国特色社会主义法治国家的当下，更多的是需要法学人有所作为、有所担当。十八届四中全会提出诸多改革方案，然而很多还是流于粗线条的制度设计，亟待研究的问题仍然很多。改革已进入攻坚期，没有好的方案，改革无法精细化施行。因此，法学人应主动接起改革的接力棒，积极投身于改革事业，为建设法治中国而奋斗终生。
（作者：武汉大学法学院教授、博士生导师；武汉大学宪法行政法2014级博士生秦前红王宇欢）