优化产业功能区布局
诠释现代化都市圈发展理念新境界
李扬帆
融入“双循环”、唱好“双城记”，对成都强化产业发展载体、优化都市圈空间布局提出了更高要求。成都以14个产业生态圈为引领，整合全市已有的产业发展区域，形成覆盖所有区县市、产业功能与居住功能相结合、重点产业方向各异的66个产业功能区；在全市层面统筹谋划各产业功能区的产业发展规划与国土空间规划，配强产业功能区的服务管理机构，形成市场化运作、专业化服务的运行机制，淡化基层行政区划边界，缩小城乡管理机制的差异，为成都的中长期发展描绘了一张全新的发展蓝图，诠释了现代化都市圈发展理念的新境界。
遵循特大超大城市发展的客观规律，将我国特有的城乡共治型城市行政区划体系转化为多层次的大都市圈治理格局
我国幅员辽阔、人口众多，设立多个行政区划层级符合国家治理的客观需要。在历史上形成的“府领县”行政区划体系下，平原地区大城市自古以来就与周边县域建立了密切联系，构建了区域经济文化共同体。新中国成立特别是改革开放以来，我国城镇化水平不断提高，特大超大城市吸引人口和集聚产业的能力日益增强，其所辖县域也为中心城区的扩展提供了广阔空间。直辖市和副省级城市可以发挥行政资源优势，将中心城区享有的发展能级外溢到所辖县域，形成高水平、多层次的大都市圈。
我国特有的城乡共治型城市行政区划体系，为城乡之间的基础设施共建、土地转化利用、人口灵活流动提供了便利，是加快都市圈发展的重要有利因素。但在一些特大超大城市的发展过程中，也出现了中心城区“摊大饼”、城郊发展“断裂带”、杂乱无序“城中村”等问题，反映出城镇与乡村生产要素管理机制不兼容、难以并行管理的困难。成都建设践行新发展理念的公园城市示范区，就是要着力避免这类问题，遵循特大超大城市发展的客观规律，按照“中心城区——城市新区——近郊卫星城区——远郊卫星城镇”的多圈层大都市圈总体布局，合理安排行政区域内的城镇化发展格局，既有引领发展的高品质大都市、又有相对独立发展的中小城镇，形成分层辐射、逐级联动的现代化城乡治理共同体。
成都的产业功能区建设，顺应了现代化城乡治理共同体的发展要求。在产业功能区的布局上，成都注意在各区县市相对均衡协调地安排产业功能，特别是在远郊产业发展薄弱的区县市适当增设产业功能区，倾斜一定的行政资源，一方面增强中心城区对远郊卫星城镇的辐射带动作用，让2000万人口规模的大都市圈呈现众多“引力中心”，防止中心城区人口和产业过度集聚；另一方面又充分利用城市行政区域内的国土空间资源，引导不适应中心城区功能定位的产业，以及需要更大生产制造与仓储物流空间、更多配套协作企业开展延链补链的龙头企业，转移到外圈层的产业功能区发展。这样，就将我国特有的城乡共治型城市行政区划充分转化为现代化都市圈治理体系的积极因素，有效促进城乡高质量协同发展。
在大都市圈中谋划建设小尺度精品城区，引导产业功能高度专业化集聚
建设成渝地区双城经济圈，要在发展能级上对标京津冀、长三角、粤港澳，但不是简单地比照北上广深等超大城市的发展思路来建设成都、重庆两个中心城市。西部地区是我国经济发展要素相对稀疏的地带，成渝两地作为我国西部的区域增长极，辐射牵引力、城市发展的内在逻辑均与国家领军城市存有差异。在大都市圈中谋划建设小尺度精品城区，是顺应客观规律、与北上广深错位发展、突出成都优势特色的关键发展路径。
按照成渝地区双城经济圈的功能定位，成都既要参照一线城市的产业功能，发展互联网应用、金融服务、国际贸易、总部经济及配套的高端生产性服务业，又要按照区域中心城市的发展需求，把更多的优质区位留给规模化的制造业、交通物流、精品都市农业及农产品深加工产业链。这就决定了成都需要进一步细化城市不同区块的产业功能定位，让楼宇经济、工厂经济、田园经济都能找到适宜的发展空间。特别是要合理规划城市“CBD”的规模和区位，把高新南区、天府新区的核心区建成规模适中的精品城市功能区，与省级行政服务中心、制造业集聚区、产学研协同发展区等其他城市功能区域各成体系，促进不同类型的高层次生产要素在相对较小的空间尺度内实现集聚发展。
成都按照产业功能区的发展定位，合理划定或预留相应的国土空间。66个产业功能区大体可分为三个类型：一是10-30平方公里、以楼宇或小园区为主要形态的小型功能区；二是50平方公里左右、兼具办公环境和制造基地的综合型功能区；三是100平方公里以上、产业人居生态多功能协调的远景发展战略预留地。在城市建成区进一步拆细城区功能，着力营造“城中有市”的精品功能区；在郊区县市立足已有城镇和产业片区，在广阔的战略腹地上先集中力量打造产业功能区的小型先导片区。总体上看，产业功能区的规划布局体现了在大都市圈中建设一批小规模精品城区的现代化都市圈发展理念，符合成都城市多元化发展的功能定位。
尊重城市发展的历史脉络，最大程度保持和运用城市原有的发展格局，形成集约型开发建设模式
改革开放以来，我国主要以“开发区”的发展模式，在城镇建成区附近地带划设工业区，集中导入企业，扩大产能，极大加快了工业化、城镇化。建设“开发区”是中国经济在一个历史时期保持高增速的重要经验之一，但在发展过程中也遇到一些问题，主要表现为产城分离、城市基础设施和公共服务配套未及时跟进导入、规划开发区域面积超过内在发展需求、开发区与既有行政区划界限不一致造成各方权责不清等。
成都建设产业功能区的创新举措，是开发区的“升级版”，既借鉴传统意义上“开发区”的成功经验，又着力避免“开发区”遇到的体制机制障碍：
第一，产业功能区是既包含产业功能，又相应配建居住空间、提供相应城市配套服务的区域。各产业功能区从建设之初，就是一个产城融合的小型城市单元。
第二，各产业功能区建立市场化的服务机构，开展市场导向的招商引资、配套设施建设，探索按照“法定机构+专业公司”的模式运行。产业功能区的运营管理，不会改变原有行政区各级政府部门的职权范围和服务方式。
第三，在划设产业功能区范围时，充分考虑高新区、天府新区、东部新区及各行政区（县市）原有的管理范围，尽可能减少跨区的产业功能区，保持区县市一级作为都市圈的基本管理单元，巩固和增强区县市作为经济单位的主观能动性、合作竞争关系。
第四，产业功能区的分隔界限，尽可能照顾到原有的各级工业园区、街道乡镇一级政府管理范围，并根据产业功能，适当调整部分街道乡镇行政区划，促使产业功能区与基层政府部门构成功能互补的协同治理体系。
成都作为一座历史悠久的大都市，有着几千年来逐渐形成的城市发展脉络，在新中国的计划经济时代集中建设了一批重点高校、国有企业、科研单位、交通枢纽，城市各个圈层、各个方位的基本功能和发展特色具有一定的客观惯性，不会因要素资源的市场化配置而轻易改变。成都产业功能区的布局，充分考虑了城市原有的脉络格局，不搞“大拆、大占、大移、大建”，而是充分运用已有的空间布局要素，针对留待开发的小幅空间、急需改造的难点地块，进行小范围的拓展优化，形成适应现代化大都市圈的新布局。按照“东进、南拓、西控、北改、中优”的城市空间布局总体框架，在相应方位部署适宜的产业功能区，用产业点位贯彻城市规划，将产业的专业化集聚有机融入城市的自然发展脉络走向中。
均衡协调布局生产、生活空间，实现产业功能区内的职住平衡和都市圈的多向通勤
城市规模的扩大，往往意味着通勤距离的延长，造成交通拥堵、空气污染等问题，实际产生了经济损失。如果将特大超大城市的就业区域高度集中在市中心，就会导致潮汐式的通勤流动和市郊“睡城”问题，降低道路交通和轨道交通的运行效率。如果就业区域呈多中心的布局方式，容易让一个家庭在不同区域就业、就学，而为了兼顾各个家庭成员的通勤便利性、便于跨功能区谋求升学和职业发展，人口会倾向于向市中心集聚，造成市中心房价偏高、教育医疗等配套服务资源紧缺的问题，也不符合现代化大都市圈的发展理念。总之，大都市圈的“高房价”、“通勤难”困境成为一个全球难题，目前还没有成熟、普适的解决思路。
成都建设66个产业功能区，就充分考虑到了城市空间布局中的职住平衡问题。首先，在一个片区增加产业功能的同时，注意增加相应的住宅配套，并综合运用人才住房、保障性住房和商品房限购政策，引导产业功能区就业人口首选在区内居住。其次，通过限制产业功能区的空间规模，来限制集中就业的人口规模，把城市“热力点”的热度和规模降下来。最后，注意完善产业功能区的城市配套。充分发挥产业功能区运营管理机构和区内龙头企业的作用，吸引优质教育、医疗资源入驻，并提供富有成都城市特色的购物、休闲、文体、康养等服务功能体系，在新建成片区快速导入城市文化，提升产业功能区的宜居度。
在小片区具备职住平衡能力的基础上，考虑整个都市圈“职住均衡”的发展布局。整个都市圈的居住重心将长期保持在城区中心地带，就业重心也应当放在城区中心地带。发挥中心城区在时尚消费、艺术创作、旅游服务、数字文创等产业功能上的优势，切实增加就业机会，吸引年轻人就业、消费和居住，让老城焕发青春活力。结合产业功能区建设，重点推进部分中心城区的城市更新，将一部分老工业片区、城市边角地区改造为多功能轻型社区，适当增加中心城区住房供给，确保新流入成都和新参加工作的年轻人能够进入中心城区职住，同时也让城郊产业功能区成为职业发展高地、适宜老年人康养的新居，从而激活都市圈内的人口多向流动。通过构建“环线+放射线”相结合的城市快速路网和轨道交通网，沿环线和放射线周边布设产业功能区，促进通勤人群多向流动、快速通达，缓解交通拥堵压力，提升绿色出行水平。
作者
国研经济研究院研究主管