九、宪法的实施与宪法实施的监督的关系
我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。习近平同志在新任党的总书记后不久，即十分强调：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。
宪法的实施简而言之就是要将宪法文本上的抽象的权利义务关系转化为实际生活中具体的权利义务关系。在法治实践中，宪法的实施通常会有四种具体的表现形式：国家立法机关在立法活动中对宪法的贯彻和落实、国家行政机关在依法行政过程中对宪法的贯彻和落实、国家司法机关在从事司法活动时对宪法援引和适用、其他一切组织和个人在作出行为时对宪法的遵守。而以上每一种表现形式都是全面推进依法治国所不可或缺的、至关重要的方面或环节。实施宪法的上述四种情形，对于全面推进依法治国具有十分重要的意义。
在我国，谁来监督宪法的实施最为科学和合理呢？我们是中华人民共和国，我国的宪法是维护最广大人民群众根本利益的根本大法。宪法实施的监督，首先是人民的监督。只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息。所以，《决定》指出：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。
除了人民的监督之外，还需要专门机关的监督。所以，《决定》又明确指出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。《决定》的这一表述十分正确和准确。我国宪法第六十二条全国人民代表大会行使的职权中，有“监督宪法的实施”的职能；宪法第六十七条全国人民代表大会常务委员会行使的职权中，有“解释宪法，监督宪法的实施”的职能。有人说，中国没有宪法监督制度和宪法解释程序机制，亟需建立一个跨越任何党派利益之上的专门机构，比如“宪法法院”或“宪法审查委员会”或“宪法监督委员会”等来承担这一任务。这一说法，完全不对。宪法已经明确规定，在我国，监督宪法的实施和解释宪法的权力与职能在全国人民代表大会及其常委会。不需要在此之外，成立一个独立的既不接受党的领导，又不接受全国人民代表大会及其常务委员会监督的专门机构来承担这一使命。当然，随着经济全球化和我国社会主义市场经济的深入发展，也出现了不少新的情况和新的问题迫切需要加以解决。正因如此，《决定》提出的是“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，这一方面完全排除一些人关于设立与人大常委会并列的新的“宪法法院”或者“宪法委员会”或者“宪法监督委员会”等来监督宪法实施与解释的设想，另一方面又提出，在全国人民代表大会及其常务委员会的框架内积极探讨完善和健全新的办法和方法。除了宪法实施的监督外，全国人大及其常委会还应加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
全国人民代表大会及其常委会，我国的最高权力机关及其常设机关。任何人都不能剥夺全国人民代表大会及其常委会的宪法解释权和监督权，不能再设立与一个与全国人民代表大会及其常委会相并列的“宪法法院”或“宪法委员会”或“宪法监督委员会”。若如是，这就等于我国有了两个最高权力机构，这本质上是西方“三权分立’’政治制度的框架，是西方司法独立的翻版。若如是，我国现有的行之有效的政体必将遭到破坏，国家的政治稳定也必将化为泡影。
十、党大还是法大即党与法的关系
习近平在对《决定》所做的“说明”中特别强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题”。因此，处理好党与法的关系，事关法治建设的制度属性和前进方向，事关社会主义法治建设能否成功。
究竟是党大还是法大？笔者个人认为，这要具体分析，不能一言以蔽之。
其实，关于党与法的关系，习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上已经讲得十分清楚。他明确指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律，党自身必须在宪法法律范围内活动，这就是党的领导力量的体现。党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。”结合这一论述，联系学习十八届四中全会《决定》精神，就可以清晰认清党与法在不同情况下的相互关系。
习近平指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位”；“党领导人民制定宪法法律，党领导人民实施宪法法律”。《决定》指出“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位”。从党领导人民制定并修订宪法法律的意义上讲，可以说党比法大。但是，这里所指的党，是党中央，并不是指地方党委。
习近平指出：“党自身必须在宪法法律范围内活动”。《决定》也指出：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法”；“各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。从任何政党都必须在宪法和法律范围内活动的角度讲，法又比党大。
这也就是说，在立法过程中，法为党领导人民所制定，因此，法不是高于一切的，而是党和人民大于法律；法律制定出来后，在法的适用过程中，任何政党和人民中的任何份子，又必须遵守法律，在法律范围内进行活动，法律又大于任何政党和个人。
习近平指出：“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。法是党的主张和人民意愿的统一体现”，“党和法、党的领导和依法治国是高度统一的”。《决定》还指出：“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”。从党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动都是为了人民当家作主这一根本目的的角度讲，不存在谁大谁小问题，党和法应该高度统一，党与法一样大。
一些干部群众在党与法的关系问题上有模糊认识并不奇怪。我们的一些干部甚至是有的高级干部，把自己置于法律之外甚至之上，法治观念不强，决策不讲程序，办事不依法依规，甚至以言代法、以权压法、徇私枉法，严重损害和败坏了党的声誉。但也绝不排除少数别有用心之人利用党内的一些腐败现象，人为制造党与法之间本不存在的对立，进而为否定推翻党的领导和社会主义制度制造舆论。
党与法的关系之中，还嵌入一个国家法律与党内法规的关系。有同志提出，既然要依法治国，那么，要不要依法治党？也有同志提出，国家法律与党内法规哪个大？党内法规如果违背国家法律怎么办？
其实，国家法律与党内法规既有联系，又有明显的不同。其相互联系是，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。国家法律与党内法规都是为了维护最广大人民群众的根本利益。因此，在经济社会发展中，我们要十分注意党内法规同国家法律的衔接和协调，通过提高党内法规执行力，把党要管党、从严治党落到了实处，就会有力促进党员和干部带头遵守国家法律法规。正如《决定》所指出的那样，国家法律与党内法规之所以能够有机地统一在一起，最直接的原因便是党依法执政的根本要求，即“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。
当然，国家法律与党内法规也有明显的不同：
第一，制定主体和适用范围不同。国家法律是指有立法权的国家机关根据《宪法》和《立法法》及有关法律的规定所制定的具有普遍约束力的规范性法律文件的总称。它的制定主体有全国人大及其常委会、国务院及其各组织机构（各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构）、省（自治区、直辖市）人大及其常委会和人民政府、较大的市的人大及其常委会和人民政府、民族自治地方的人大、中央军事委员会及其各组织机构（各总部、军兵种、军区）；它的渊源或具体表现形式有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章、军事法规和规章等。根据法治建设的具体实践，最高人民法院和最高人民检察院所作出的司法解释通常也被归入国家法律的范畴之内。国家法律适用于国家主权范围内的全体组织（包括一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织）和所有个人。党内法规是指有制定权的党组织根据《党章》和《中国共产党党内法规制定条例》制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。它的制定主体有党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委；它的渊源或具体表现形式有党章、准则、条例、规则、规定、办法和细则。通常认为，有关党组织对党内法规所作的、与相应党内法规具有同等效力的解释也属在党内法规的范围之内。党内法规则适用全体党员和各级党的组织。由此可见，国家法律与党内法规在制定主体和适用范围上存在着明显的不同。
第二，价值观念的层次不同。依法治国要求全体公民弘扬的是社会主义核心价值观：“富强、民主、文明、和谐，自由、平等、公正、法治，爱国、敬业、诚信、友善”。而《党章》中明确要求党员：“中国共产党党员是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士。中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身。”法律不仅是每一位公民价值观的底线，而且是必须遵守的行为准则；而党章不仅是每一位共产党员价值观的凝结，而且是必须遵守的行为准则。要依法治国，必须从严治党。1937年10月，毛泽东在为黄克功案件致雷经天的信中曾明确指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员不能不执行比较一般平民更加严格的纪律。”1941年5月1日，由中共边区中央局提出，中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》第8条规定：“共产党员有犯法者从重治罪。”有的党员甚至是党员领导干部，误认为自己只要遵守法律便可以，早把党的性质与宗旨忘到了一边。这种状况亟待改变。所以对于全党和全国来说，仅仅讲依法治国还远远不够，还必须严肃提出从严治党问题。从一定意义上讲，依法治国中存在的所有问题，都可以从党的建设特别是党风中存在的问题找到影子甚至是根源。其根子都在理想信念动摇和价值观发生变化。党与社会不是“两张皮”。从一定意义上讲，党风决定着民风。党风不正，民风必堕。
第三，宽严层次程度不同。在同时适用国家法律和党内法规时，党员特别是党员领导干部具有双重身份，既是国家公民，更是执政党的一份子，既要遵守国家法律，又必须服从党内法规。中国共产党不同于一般意义上的政党团体，中国共产党党员也不同于一般意义上的国家公民，他们所肩负地带领全国各族人民实现共产主义社会的伟大历史使命，决定了他们较一般意义上的政党团体和国家公民承担更多的义务和责任，享有更少的权利和权力。因此，党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范地遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨。当然，党内法规严于国家法律，也并不意味着党员不享有国家法律所规定的公民权和党章所规定的党员权利，国家法律和党内法规依法依规保障党员的公民权利和党员权利不受剥夺，并保证党员合法合规的权益不受侵犯。
第四，承担的责任不同。党的各级组织和全体党员都应当遵守和维护党的纪律，对于违犯党纪的党组织和党员，必须严肃处理；党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员，凡是违犯党纪的行为，都必须受到追究；应当受到党纪处分的，必须给予相应的处分。全体公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。违反或违犯国家法律和党内法规的监督处理在主体、程序、后果等方面有着明显的不同。在主体方面，违反国家法律的，因违反法律的性质（民事法律、行政法律、劳动法律、刑事法律等）的不同，分别由不同的主体（民事权利人、行政主体、人民法院）追究其法律责任；违犯党内法规的，则由具有不同检查和处理权限的党组织作出处分决定。在程序方面，违反国家法律的，分别依照相关法律承担法律责任；违犯党内法规的，则应依相关党纪党规给予相关纪律处分。在后果方面，违反国家法律的，依照国家法律、法规和规章承担相应的法律责任；违犯党内法规的，党员应承担警告至开除党籍的纪律处分，党组织应承担改组或解散等纪律处分。在理解国家法律和党内法规在责任承担方面的不同时，还必须注意对违犯党内法规的行为进行处理，应坚持防止违纪行为演变为违法行为的原则。
第五，在国家政治生活中的地位与作用不同。从根本上说，党内法规是为了保持党的鲜明的无产阶级性质和全心全意为人民服务宗旨的制度安排。而国家法律则是为了保障我国社会主义国家的性质进而确保人民当家作主的制度安排。
毛泽东说：“领导我们事业的核心力量是中国共产党”。邓小平说：“中国要出问题，还是出在共产党内部”。所以，只有首先严格党内法规，进而从严治党，依法治国才能有坚定正确的政治方向。正是从这一意义上讲，党内法规严格执行了，国家法律才能严格执行。但是，国家法律与党内法规的执行状况，不可能绝缘，而是相辅相成，相互影响。只有严格党内法规，才能厉行法治；而严格执法，也可以反作用于从严治党。党内风气与社会风气的好坏，紧密相连，甚至是党风决定民风。
从以上可以看出，国家法律与党内法规，既有高度的一致性，又有鲜明的区别，是相辅相成的，但决不能相互代替，缺了哪一方面都不行。国家法律与党内法规，不存在谁大谁小的问题。党和国家的宗旨都是全心全意为人民服务，如果国家法律和党内法规有违背这一宗旨的现象，党领导人民都有权加以纠正。同样也根本不存在用国家法律来匡正党内法规的问题。有人想误导我们，说到底，是为了改变我们党和国家的性质，重新回到资本统治劳动的天下罢了。（作者系中国社会科学院世界社会主义研究中心主任 中国社会科学院原副院长、研究员）